【軍傳媒／專欄分享】隨著美國總統川普宣布對台灣課徵32%的關稅，台灣為了要平衡對美的貿易逆差，勢必會改變許多作為，除了農產品採購，最容易快速提高金額的，無非是軍事裝備採購。由於台灣的國際地位很特殊，無法以「國家」身份參與國際事務，就連攸關自我防衛能力的軍事裝備採購也處處受限制，台灣近年的新軍事採購來源多數從美國來獲得，但除了國語國家之間大型裝備的軍購之外，許多非戰鬥類的支援裝備，也許能替台灣找到另一條出路。
所謂「非戰鬥類支援裝備」，指的是不直接參與殺傷敵人或進行作戰火力投射，但對整體部隊運作與任務完成至關重要的裝備系統與設施。譬如個人身上衣著類部品、後勤補給運輸用容器、炊事、沐浴車輛、醫療器材容器等等，這些東西大多是軍民通用，不會包含火砲彈藥或機密的資訊、通信等作戰火控系統，因此並無商規跟軍規的差異，也就不會受限於國家之間的軍購限制。
最簡單不一定最好，軍事裝備採購的不同方式
武器裝備籌獲有委（研）製、商售、軍售三種方式；有鑒於過往商售發生幾次弊案，導致近年國防部有軍售優於商售的傾向。但攸關我國防空戰力的F-16V，雖然日前在美國第一架風光出場，但全部至少要延宕到2026年底才可能成軍，距離臆測2027年解放軍做好攻台準備的時間才數個月，甚至來不及達到完整戰力；去年雷神公司（RTX）被查獲浮報裝備價格給台灣，並且涉嫌賄絡卡達酋長的親戚逾3,000萬美元（新台幣約9.6億）的賄賂金，以獲得卡達軍事合約；而雷神也承認對台軍售的樂山長程預警雷達，大量浮報3階段15年期維持費，使其高達新台幣377億，之前便被質疑維修價格過高已經可以購買新的雷達。當時國防部在立法院被質詢時承認，針對此案我方只被動接受美方通知，無能力自行稽核察覺異常，無論是交貨時間延宕的風險或是金額浮報的缺失，台灣作為採購方完全無法置喙；2020到2024年間，台灣透過美國外國軍售（FMS）的採購金額總計超過180億美元，同一時期透過直接商業銷售（DCS）總金額約62億美元，比例約為75：25，而韓國在2021年FMS與DCS的比例為33：67，與世界主流相反超高比例的軍售，真的是對台灣最好的選擇嗎？
美國法令規範
在美國聯邦政府對軍事武器裝備的採購規範中，分成軍售（軍事售予，Foreign Military Sales，FMS）與商售（直接商售，Direct Commercial Sales，DCS）兩種選擇。同時根據聯邦採購法規（FAR）以及國防聯邦採購補充規則（DFARS），有多個子部分專門針對武器系統的採購規範；根據美國國務院和國防部的數據，2023年美國通過軍事售予（FMS）及直接商業銷售（DCS）兩個主要管道進行武器銷售金額比例為34％：66％，詳細金額如下：
- 外國軍事售予（FMS）：
2023年，美國通過FMS計畫出售了809億美元的武器和軍事服務，較2022年的519億美元增長了約55.9%。其中622.5億美元是由盟國和夥伴國家採購，其餘的來自美國政府的其他軍事項目援助採購，如外國軍事融資計畫和其他國務院計畫。（資料來源：USNI News、Breaking Defense）。 - 直接商業銷售（DCS）：
2023年的DCS授權總額為1575億美元，比2022年的1536億美元增長了2.5%。DCS包括由私人公司授權的硬體、服務和技術數據的出口。（資料來源：Air & Space Forces Magazine、Northeast Herald）。
而在國防聯邦採購補充規則（DFARS）也詳細描述尤其是重大武器系統的商業採購（Subpart 234.70）規範，包括以下要點：
- 重大武器系統的商業採購：
美國國防部長的書面批准後，確認哪些武器系統是符合規範，且可以商業產品的方式對外販售的重大武器系統，並在進行前至少30天通知國會核准。 - 武器系統的子系統及零件：
武器系統的子系統或零件也可以被視為商業產品，但同樣需經過書面確定，且必須符合FAR 2.101中的商業產品定義。 - 外國軍事售予（FMS）相關的武器採購：
針對外國政府的軍事銷售，政府間的協議通常會覆蓋特定武器系統或支持物品的共同生產或合作後勤支援。這些協議可能會影響美國政府的採購條款，並且通常不會公開價格等具體資訊，除非外國客戶要求參與並得到授權
對美國政府來說，對外軍售專案的利潤有法律規定的作業協助費用比例，且仍需要編列專案小組與多餘人力來執行，因此除非特殊裝備，不然一般都傾向由採購國家直接與廠商洽談，但需完全符合美國出口管制法規限制。這也反應在過往美國本身對外軍事裝備銷售的比例，而2022年到2023年由於軍援烏克蘭的緣故，才將軍售部分拉高，即便如此，商售金額仍然遠大於軍售。
軍售與商售的流程解密
前面提到美國政府對外銷售軍事相關裝備的法規跟態度，接續來說明台灣對外採購軍事相關裝備的兩種作法及流程如下：
Ａ.外國軍事售予（FMS）流程，也就是循軍售管道向美國政府申請
- 提出需求：中華民國國防部需求確立，透過駐美國台北經濟文化代表處向美國國務院提出正式的採購要求（LOR）。
- 美方審查：美國國務院和國防部審查採購要求，如採購金額超過法定門檻，美國行政部門需通知國會。
- 美方招標：美方採購承辦人員對外招標，並確認承包廠商的報價。
- 提供我方報價：美國政府向我國提供意向書（LOA），若我方接受則完成合約（國防部與美國政府）簽署。
- 美方確認合約執行：美國政府與承包商簽訂合約，開始執行合約內容。
- 裝備交付與後續支援：承包商裝備交付給美國政府，驗收後安排運送至台灣，並依照合約由承包商提供後續的技術支援和維護服務。
Ｂ.直接商業銷售（DCS）流程，也就是直接與生產廠商或國內代理商洽詢採購，雖然相對FMS更為靈活，目前多以小型裝備或零件為主，但仍需嚴格遵守美國的出口管制法規。
- 詢商訪商：國防部直接與美國軍火製造商（或國內代理商）接觸，討論初步需求。
- 第一階段出口許可詢問：相關廠商向美國國務院下轄的國防貿易管制理事會（DDTC）詢問涉及國際武器貿易條例（International Traffic in Arms Regulations，ITAR）的相關裝備是否准許出口。
- 合約討論：詢問相關裝備可出口後，雙方進行更進一步的技術及內容討論，包含技術轉移的時程及內容等。
- 申請技術支援協議（TAA）：依據前述雙方的討論內容，美國廠商向國防貿易管制理事會（DDTC）申請技術支援協議（Technical Assistance Agreement，TAA）核准；該協議主要用於管理美國出口管制範疇內的技術資料、技術服務和技術支援的轉讓。
- 第二階段出口許可申請：相關廠商向美國國務院下轄的國防貿易管制理事會（DDTC）申請DSP-5出口核准。
- 合約談判與簽訂：雙方明定彼此的權利義務，進行詳細的合約談判並簽署。
- 合約執行：根據合約條款提供技術支援和維護服務。
台灣軍事裝備採購程序
過往國軍取得武器裝備過程要經過「作戰需求文件、整體獲得規劃書」」二階段，並依照87年就頒令的「國軍軍事投資計畫建案作業規定」來執行，在作需文件奉核後，國防部授權建案單位循駐美軍事代表團向美方提出報價需求申請，時間通常是在每年年底前。
美國收到台灣遞交的需求清單，由美國國防部組成若干小組對需求細節進行研討，每年四月前邀請美國國防部政策次長、國務院主管武器管制及國際安全事務的助理國務卿、國家安全顧問協商，整合各方意見，並將決議在美台雙方舉行的正式會議中告知。
在民國90年之後，台灣改由提出「包裹式」審查核准方式，隨時可提出軍售需求，前述有提到，美國國防部對採「軍事售予」或「直接商售」態度上並無差別，除非是購買方國家堅持用某種方式辦理，一般來說美國政府反而傾向以商售途徑來解決。不過美國對外軍事販售不會FMS與DCS同時報價，若買方已經循直接商售程序洽商，又向美國政府提出軍售報價請求，則美方會要求所有商售報價活動停止；若美國政府已經提供售予發價書，買方若有意改成商售則發價書會被撤銷。但是依照武器輸出管制法僅能循軍事售予管道輸出之品項，將送美國國防安全合作局及國防安全科技署（Defense Technology Security Administration，DTSA）評估，由國務院最後審核。
天秤的兩端，軍售與商售的弊端
所謂的軍購（售）其實也就是把商售的議價、合約談判、售後服務等流程完全交給美國政府，由於軍事武器裝備也不是美軍自家生產，因此只是透過美國政府代替採購方跟國外中間整合承包商協議，簡單來說就是替買方採購單位簡化流程；過程中買方不會知道協議的內容也無從置喙，處於完全的弱勢，甚至連廠商都接觸不到，後續的維保時間一過，買方也是要自行處理，且美軍委託的中間整合承包商來歷、組成都完全不透明，不是沒有弊端而是買方根本不知道有沒有弊端，雷神的案件恰巧是最好的應証，若不是美國政府的監督機構（US Government Accountability Office，US GAO）稽核發現問題，採用軍售模式的相關國家沒有一個能發現問題，這正是軍售最不透明的地方，中間整合承包商的背景、意圖、公正性、是否行賄或與特定廠商有掛鉤等完全無從得知。
軍事售予（FMS）的弊病
- 仍須透過中間整合承包商而非直接跟美國政府採購
與一般認知的不同，軍售是由國防部與美國政府簽約，但美國國防部會通過競爭性開標採購，再發包給整合承包商簽約，因為美國政府發包的採購案有可能是數個國家合併採購，因此發包的整合承包商通常不會是製造商，而是一個中間整合承包商，由其負責跟軍武公司採購簽約，且負責議價及相關協調等，這是美軍既定的採購流程，且買方無法與製造及整合承包商接觸，更沒有議價機會，這也就是軍購可能的風險產生處。 - 對價格無法表達任何意見權利
以台灣來說，因為軍售採購有分首次採購、相同品項續購、與他國一起購買的首次採購、與他國一起購買的後續採購等不同的內容，即便相同的裝備因分攤的基數不同報價也不會相同，在這方面台灣國防部處於完全被動弱勢，美軍會依照報價資料需求正式回覆，或是在軍種安援會議(Security Assistance Reviews, SAR)向美軍提出採購單價詢問回覆，或是由買方參考美安合局網站公開資訊或美國財報等資料來估算所需金額，但公開的多為各國採購之統包式報價，因此多半只能做初略參考。 - 時程完全掌控在他人
如果軍事採購碰到與其他國家合併採購，則要整合全部參與採購國家的預算時程，就容易產生拖延及延宕；而若碰到多品項、多國家聯合採購，則牽涉到的廠商及國家更多，也可能需額外支付更多的時間及作業成本，且因為項目不透明，容易產生無法察覺的弊端，且獲得的時程及優先順序都是無法掌控。
直接商業銷售（DCS）的問題
- 採購標的選擇品項過多
目前以DCS採購的多為人身部品及小型非戰鬥裝備，因此市面上的競爭者眾多，考量到台海發生戰爭後，最大可能馳援或軍援的美軍其裝備共通性問題，採購標的可以優先選擇美軍現役使用裝備，第二選擇北約現役使用裝備，再來才採考慮其他品牌同類型裝備。 - 承辦人員的專業不足
負責採購的承辦人員並非實際使用的單位，因此可能存在應用資訊落差，容易單方面接受特定廠商資訊而無法客觀評估，裝備採購應該與使用單位成立專案小組整合需求單位意見，同時避免人員自身喜好導致偏頗；例如警政署維安特勤隊採購裝甲車，就是單位自身評估所有需求及國外範例後提出的採購品項。 - 採購原則未明確定義
國內DCS採購常常引發爭議的原因，多為採購原則一開始就混淆，是要採購現貨已在使用的裝備，還是肩負輔助國內研發的使命？最大問題就是認為要採購現貨，但與現實完全不匹配的預算編列導致國外廠商已在使用的成熟產品無法符合，只能採用國內廠商未經驗證的低規產品，最後因無法通過測評而減價驗收，惡性循環誤認國軍商售都採購到低劣產品。 - 採購制度的不盡完備
價格標導致偷工減料的裝備，最有利標因為評審專業的不足導致容易受到有心承辦或廠商的左右，加上沒有完善的使用單位實際測評驗收（Proof of Concept，POC）的制度，應付式的驗收流於形式，大部分缺失就以減價驗收結案，導致部隊無法獲得真正好裝備。
凡是商業交易都有對應的風險，軍售商售皆同，這應該是要從制度面來下手，完善的審計與驗收、監察、政風、嚴惩制度才能杜絕相關的不法行為。
世界的主流，多數國家採用商售的原因
美國對外FMS與DCS比例約為3：7，與台灣鄰近的韓國兩種採購方式的比例也相近，雖然台灣國際處境特殊比例會稍微偏高，但實際數據背後總有支撐的原因：
- 採購方握有絕對主控權
從裝備的選擇、價格的談判、交付的時程、付款的順序、保固的延長、交換的技術轉移條件等，通通是由採購佔據主導權力，根據自身需要及能力來選擇。 - 價格談判的優勢
就像一般商業採購標案，競爭型的標案能刺激廠商提出更好的方案及價格，會談判的採購方能爭取到對自身最大的利益，韓國藉由每次的採購談判逐漸培養自身的專業人員，這兩年在國際軍火銷售上取得成果，人才錢財雙得。 - 互惠的交易爭取
採購裝備後還要知道如何使用，才能發揮真正的效益；軍售方式取得裝備配套的教育訓練是制式的，且也是中間整合承包商協調製造商人員執行，並非美軍現役人員執行，且若要增加內容時數都要額外付出昂貴的費用，商售就可以透過合約談判爭取更好的交易。 - 國內軍工產業的扶持
藉由技術轉移的談判，可以逐步提升自身的工業基礎實力，技術轉移非一蹴可及，韓國經過有計劃的培植使其自身具備少部零件的製造及完整組裝的能力，因此可以發展自身裝備達到外銷出口的能力。 - 裝備妥善率的提升
軍售採購的保固是從美方的整合商交給美國政府驗收完畢後起算，等到真正到台灣後已經又過了一段時日，且無法直接聯絡廠商導致日後出保維修都要經過美國政府，耗時且往往花費額外金錢；過往曾有案例是空軍作業車輛跟隨軍售一起採購，但採購的是冷門美國廠商二線車種，國內無代理且無原廠支援，保固過後沒人會修導致妥善率低下；這些弊端都可在初期合約洽談時就避免。
彈性思維是台灣未來出路
由於台灣面對中國的威脅，國防預算只會越來越高，為了要有足夠的防衛能力，軍事裝備採購只會多不會少，幾個方向是台灣應該建立的：
- 人才的教育與培養：
專業人才培養不易，民間的大型交易專案小組叫包含頂尖的法務、合約、相關領域專業、高端經理人、頂尖業務等。軍事裝備採購通常金額都不低，更需要長期培養相關專業的人才。 - 觀念的培養與建立：
任何採購都是利益的交換，採購的一方取得所需，出售的一方取得合理的利潤，過度恐商反而將大把的國家稅金白送給外國人，崇洋媚外不可取，這次雷神事件就是最好案例。 - 制度的建立與落實：
專業且無法操控的訪商、評審、測試、驗收制度需建立且要公正地實行，POC制度流於形式才是最大的禍源
武器採購是複雜的事情，綜觀起來沒有一種方式是絕對完美，用採購的金額及項目分類來區分或許是合理的方法，例如金額過大、包含火藥類或大型作戰平台等採用軍售模式，但須有足夠專業（包含採購、合約、法律）的專案小組追蹤協調，避免目前延宕及價格過高問題再度發生。
至於非機敏裝備、人身部品或車輛、載具、配件等，可參考韓國範例，鄰近南韓也從過往軍售為主逐漸轉成商售採購，經過數十年將自身軍工產業逐步提升從自製率5%開始，到能將國外軍火商的子系統整合成國產裝備，近年在外銷市場大有斬獲。反觀台灣由於軍事工業市場小，若不提供機會藉由商售過程，按階段逐步接受國外廠商的技術轉移，逐漸培養自身的軍事工業基礎，例如長榮航太先與奇異公司合作發動機的維修，從小組裝小零件做起，一步步經過驗證，經過20年才與奇異公司合資成立公司專職發動機維修打入國際供應鏈；民間廠商須有足夠的商業機會誘因，才會有意願擴大投資升級廠房設備人才等，逐步扶持建立台灣本身的軍工產業由小變大，朝向加入世界供應鏈努力。防弊方面需借鏡現有弊端建立良好的內外部監督制度，搭配完善公開的實際測試，以實際數據解決廠商及外界之間的疑慮；個人商業行為採購都會貨比三家，國軍的裝備採購也需靠國防部長官的智慧判斷，有效使用全民稅金外也讓國軍弟兄獲得更優質的裝備。